结建工作既是人防部门的重点工作，又是社会关注的焦点工作；既是矛盾交织的难点工作，又是展示人防成果的亮点工作。既是现阶段大城市按部就班开展的工作，也演化为当前中小城市的难点与热点工作。新时期，要抓好中小城市人防“结建”工作，就必须发挥市场的决定性作用和政府的调控作用，只有这样才能实现实现中小城市人防“结建”工作的新发展。

自《中华人民共和国人民防空法》(以下简称人防法)颁布实施以来，人防结建工作实现了从点到面，从大城市到中小城市乃至县城的延伸。实践证明，结建工作既是人防部门的重点工作，又是社会关注的焦点工作；既是矛盾交织的难点工作，又是展示人防成果的亮点工作。既是现阶段大城市按部就班开展的工作，也演化为当前中小城市的难点与热点工作。新时期、新的历史条件下，如何抓好中小城市人防结建工作，如何发挥好市场的决定性作用和更好地发挥政府的作用，实现中小城市人防结建工作的新发展，笔者谈几点意见。

一、存在的问题

“结建”政策落实不到位。一是没有贯彻“以建为主”方针。有的中小城市将人防部门的建设行为改为收费行为，并且数量上有折扣。二是没有严格执行国家棚户区改造政策。有的中小城市将商品房开发挂靠棚户区改造和廉租房建设，政策上“搭便车”。三是高层按照多层收费。有的中小城市将超过10层以上的高层建筑按照多层建筑收取易地建设费，造成人防资金流失。四是有的中小城市擅自变通结建工程防护标准，造成结建工程防护标准降低。

“结建”审批不规范。一是人防“结建”审批工作开展得不均衡。有的中小城市已经建设的城市新区、经济开发区没有全面开展人防“结建”审批工作，形成了不建人防“结建”工程、不缴纳人防易地建设费的被动局面。二是有的中小城市变通审批程序，将人防部门的前置审批程序调整为后置程序，并美其名曰“先上车、后买票”，造成人防“结建”工程和易地建设费流失。三是有的中小城市存在以房产抵押、抵顶人防易地建设费问题，特别是在地下建筑成本逐步攀升的情况下，以实物抵顶的行为呈上升势头。

政府挤占、挪用、沉淀人防资金。一是有的中小城市县(市)区人防资金还没有专户储存、专款专用。二是有的人防资金已被挤占和挪用，账户存款变为空头支票。三是有的县(市)区政府沉淀人防资金，平衡本级财政预算，甚至数目惊人。四是有的县(市)区将人防费、与城市配套费等收费项目进行“捆绑”，不但改变了易地建设费的性质，而且由财政、消防等部门“打捆收费”。

二、问题的根源

尽管出现的问题多种多样，但是根源无外乎内因和外因。

首先是内因。一是开发商缺少近期经济利益驱动。市场经济条件下，如果一个地区经济发展总量还不够，尚未达到向地下要空间资源的程度，那么开发建设人防工程只能是取得战备效益和长远的经济利益，只能是近期保本或少赔本。所以，开发商才会不建、少建缓建人防工程以及减免缓人防易地建设费。二是人民防空法对行政主体缺乏严明的奖惩制度设计。虽然人防法第十条和第五十一条规定了奖惩内容，但随着我国经济社会的发展，这两个法条内容过于原则。从实践层面上看，受表奖的单位和个人很多。相反，对减、免、缓人防“结建”工程和易地建设费行为；坐支、沉淀、挪用人防资金等违法行为，移送司法机关追究法律责任的则极少。如此，只有正向激励而缺乏严格惩处措施的制度设计，很难激发起行政主体（人防部门）及其工作人员严肃执法、严格执法的主动性和积极性。三是有的人防干部职工缺少应有的工作激情。从中小城市及县（市）区人防部门干部职工的履历来看，不但占相当比例的干部职工是从其他部门“转业”来的，而且干部职工年龄较大，工作上缺少进取心和冲劲。还有的干部职工抱着不求“有功”、但求“无过”看摊守业的消极心态。

其次是外因。一是市场经济的大环境。毋庸置疑，当市场在配置资源起主要作用时，我国经济社会发展取得了令世界瞩目的成就。但在商言商，亏本的买卖没人愿意干，公益事业也是如此，这就是市场经济的负面成分。二是我国经济发展不平衡、不充分。目前，只有北、上、广、深的经济总量达到发达国家的水准，这类城市的人防工程建设能够取得较好的经济效益。除此之外，其他城市的人防建设是以取得战备效益为主，还必须靠法律、法规和政府的强力推动。三是我国城乡规划理念与人防建设脱节。从这些年城市发展的规模和质量上看，中心城市、大城市和东部沿海城市，城市规模越来越大，而且都建设了新区、开发区。按照成熟的规划理念，城市规划应该是先地下，后地上；先地下防护空间，后普通地下空间。然而，由于种种原因，我国城市地下防护空间规划制定和编修与地上规划不同步，一定程度上使人防建设行为转化为缴费行为。

三、对策和建议

新时期、新历史条件下，要推进中小城市人防事业健康发展，就必须解决好其人防“结建”工作存在的问题。而解决问题出路就是一方面要依靠市场的决定性作用，另一方面依靠政府的调控作用。

首先，依靠市场的决定性作用。

将权力关进制度的“笼子里”。要紧密结合十八届四中全会关于扩大地方立法权的战略部署，在全国284个地级市实施地方立法权时，确立事关人防工作文件省级人防部门审查机制。即将市及所辖县（市）区政府制发的、事关人防工作的文件送省级人防部门审查。一方面，省级人防部门要审查有关文件、会议纪要是否与人防法律法规，上级规范性文件相抵触；是否符合人防“结建”工作程序等要求。另一方面，对那些违反人防法律法规的，未通过省级人防部门审查的文件，不得作为当地政府管理社会的依据，省级人防部门有权将其改变、废止和清理。通过上述举措，把权力关进制度的“笼子里”，达到“法无授权即禁止，法有授权必须为”的目的，以市场手段促进人防“结建”工作健康发展。

进一步简政放权。要坚决贯彻十八届三中、四中全会精神，进一步简政放权，向市场要人防“结建”的生产力。对人防工作基础扎实，工作表现和成果优良的中小城市及县（市）区，在国家简政放权的基础上，市人防部门可与县（市）区政府协商，进一步扩大基层人防部门在“结建”审批、维护管理、行政执法等管理权限，为市场主体提高优质、高效、便利的人防服务，以此大力激发市场主体积极性和创造性，实现人防“结建”工作的跨越式发展。

建立人防信誉机制。该制度的主旨：其一，是将发生过减、免、缓或其他违法行为的建设开发单位记录在案，汇总综合后，评定其人防信誉等级，定期通过媒体向社会发布，以此引导消费者，警示违法者。其二，依照信誉评级设定全省人防建设市场门槛。对多次违法者，大幅提高其人防准入门槛，通过增加其成本，减少其盈利机会，达到运用市场机制优胜劣汰的目的。其三，严肃处理违法者。对于置人防信誉警告不理的建设开发单位，通过诉诸法律，将其驱逐到人防建设市场之外，达到优化净化人防工程建设市场的目的。

其次，依靠政府的调控作用。

改革上级监管办法。首先，对人防基础薄弱，工作质量较差，存在问题多的县（市）区，或者是那些县区管不了的人防审批项目，上收其审批权，由市级人防部门代为实施，进一步严把人防“结建”工作审批关。其次，建立省级监管机制。对于那些市本级管不好也管不了的建设项目，划归省级人防部门审批；对于减、免、缓人防“结建”工程和结建费超过一定时间，或者一定数量的，直接划归省级人防部门监管。

建立招商项目人防审查机制。以市行政综合审批机构为依托，成立由发改、住建、规划、人防等部门组成的联审机构，将各市招商引资项目的人防“结建”审查关口前置，将过去人防部门的“狭义审批”转变为“广义审查”。对那些人防建设欠账多的市，省级人防有关职能部门可接入市、县政府行政审批网，实现招商引资项目人防审查的网上复核、网上反馈，网上监督。对严重违反人防法律法规的招商引资项目的优惠条件，人防部门可建议“叫停”，或者报上级有关部门予以制止。

加大执法力度，提高执法水平。要充分发挥执法对人防“结建”的保障作用。科学编组指挥、工程、计财、法规多部门的执法人员，建立综合执法机制，使执法力量面向一线，为人防“结建”工作保驾护航。要开发运用人防指挥自动化系统的建设成果，开发人防执法技术平台和接口，利用数字摄像机、数码相机、智能手机等技术手段，实现人防审批窗口、施工现场、管理相对人等数据信息采集录入的实时化、智能化和网络化，建立人防执法与“结建”工作综合数据库，全面提升人防“结建”管理和执法技术水平。