一、《意见》出台背景和意义
“十一五”时期以来，随着我省经济快速增长和城镇化进程不断推进，全省人防工程总量、增量、均量均创历史新高，城市防护体系能力进一步增强。但是，从省人防办近年对各市州防空地下室建设排查摸底情况来看，全省人防工程建设总体上滞后于经济和城市发展，一些地方对人防工程建设认识有偏差，人防法规政策落实不到位，突出存在着采取多种形式违规减免的问题，严重制约了人防工程建设。同时，按照“两型”社会建设要求，人防工程建设和城市地下空间开发利用的结合力度还需进一步加大。省政府和省军区主要领导对此十分重视，在听取工作汇报和研究人防工作时，反复强调要加强和规范人防工程建设管理工作。
《意见》对人防工程的“建”、“管”、“用”全过程提出了具体要求，《意见》的出台，将进一步推动全省人防工程依法建设、依法管理，对促进人防工程建设与城市建设协调发展、加快城市地下防护体系建设与我省“四化两型”建设都具有重要意义。
二、关于防空地下室建设管理
结合民用建筑修建防空地下室（简称“结建”工程）是《人民防空法》等法律法规的要求。建设项目确因地质地形等原因不能修建防空地下室时，建设单位应按省物价财政部门确定的标准，经过申请批准缴纳防空地下室易地建设费，由人防部门负责统一易地建设人防工程。修建防空地下室或缴纳防空地下室易地建设费，是建设单位履行法定义务的行为，也是城市人防工程建设的途径之一。当前，我省“结建”工作中存在的主要问题有：一些地方以招商引资优惠政策为名，通过文件、纪要或打招呼等形式减免建设项目防空地下室易地建设费，或违规擅自出台降低防空地下室易地建设费收费标准的文件；有的政府部门未依规落实人防前置审批条件，未经人防部门审批擅自办理审批事项，导致建设单位规避了人防部门审批，逃建防空地下室或漏缴防空地下室易地建设费；有的开发区、工业园等园区实行“封闭”管理，成为人防建设“盲区”；一些保障性住房不按规定配建防空地下室，剥夺了弱势群体生命财产战时得到安全保障的权利；有的地方违规扩大以收代建范围、重收轻建等等。
针对上述问题，《意见》就规范防空地下室建设管理工作，提出了五个方面的要求：
一是要求实行统一管理。县城以上城市规划区特别是各类园区的民用建筑修建防空地下室工作，要依法纳入所在地县级以上人防部门统一管理，不得实行“封闭”管理。
二是要求落实保障性住房修建防空地下室的规定。要求廉租房等各类保障性住房和特殊用房适宜建设防空地下室的，要依法配建人防工程，不得以免缴易地建设费为由而不建防空地下室，切实保障弱势群体得到人民防空保护的权利。要严格审核和认定各类保障房范围，杜绝商品房项目钻空子享受保障房项目减免人防规费的优惠政策。
三是要求有关部门要依法将人防审批意见作为项目审批的前置条件或并联审批条件。发改、规划、建设等部门对未经人防审批的民用建筑项目，不得擅自办理审批或备案手续，对违规办理的，监察部门要严肃查处，并追究相关责任人的责任。
四是要求严格控制建设标准和易地建设。除国家规定的项目外，不得擅自批准免建、少建和缓建或者降低建设标准。建设项目申请易地建设的，必须符合国家和省规定的易地建设条件，不得违规以收代建；经人防部门审查确实符合易地建设条件的，应当在办理建设工程规划许可证之前，按规定标准缴纳防空地下室易地建设费；总建筑面积在5万平方米以上的项目申请易地建设的，市、县人防部门在项目审批之前，应报省人防办备案。
五是要求严格易地建设费减免政策。易地建设费收费标准应当由省物价和财政部门核定，任何单位不得擅自降低收费标准和违规批准减免，对违规批准减免的，由上级人防部门依法纠正并追回，追缴的规费和罚款上缴省级财政。对未经省物价财政部门批准擅自出台的提高或降低易地建设费收费标准的文件，要限期自行清理和废止。各级人防部门要定期组织开展防空地下室专项执法检查。
三、关于人防工程防护体系建设
城市及各防空区、防空片的人防工程要各自形成独立的防护体系，才能保证整体防护效能，要求指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程及各类配套工程都要合理配套，由于医疗救护工程、防空专业队工程等专用工程防护等级高，造价相对较高，建设单位一般不愿意依法建设，导致防护体系不配套，降低了城市及防空区、片的整体防护能力。
《意见》对加强人防工程防护体系建设提出了四个方面的要求：
一要编制人防工程规划。及时组织编制人防工程规划，并将其纳入城市总体规划和控制性详细规划，作为指导城市防护工程体系建设的法规性文件。
二要严格落实规划。在项目审批中，要严格按照法律法规、城市人防工程规划和战技要求来确定项目的战时功能，确保医疗救护工程、防空专业队等专用人防工程建设得到落实。
三是地下工程建设要兼顾人防要求。各类城市地下工程建设要满足人防防护要求，并加强连通建设，要求省人防办加紧研究制定城市普通地下工程兼顾人防防护要求的具体规定。
四要积极拓宽人防建设筹资渠道。实行多元化投资，创造条件吸引社会资金投资修建人防工程，加快城市人防工程建设步伐；以各种形式盘活人防国有资产，实现保值增值。
五是落实各项优惠政策。人防工程建设项目（包括配套设施及附属工程）属于国防工程和社会公益性项目，工程建设和开发利用依法享受现行有关税收优惠政策以及用电、用水等方面的优惠政策。
四、关于人防工程建设质量安全管理
质量是人防工程的生命。为加强工程建设质量安全管理，《意见》规定，各类人防工程建设项目要严格执行人防防护标准和质量标准，加强项目审批、设计审查、施工监理、质量监督和竣工验收管理，落实人防设计、监理、防护设备资质认定、市场准入和人防建设招标投标制度。加强质量安全政府监督管理。
五、关于人防工程维护管理
搞好已建人防工程的维护管理，确保人防工程防护性能完好，使人防工程处于良好战备状态，确保经得起战争的考验，是人防工程建设管理重要内容。《意见》对人防工程维护管理作出了两个方面的规定：
一是明确维护管理责任。工程的日常维护由工程产权所有人或使用人负责，具体由两者约定。居住小区的防空地下室由物管单位负责，并接受人防部门的监督检查。对早期人防工程，要落实维护管理人员和经费，确保工程安全可靠和正常使用。
二是严格控制拆除报废。对因城市建设需要拆除报废的人防工程，要按规定办理审批手续，并由拆除报废单位负责补建或补偿，报废工程要采取回填或加固措施，以确保工程安全。因工程建设导致人防工程报废的，由建设单位承担回填或加固的费用。对存在严重质量安全隐患和使用价值不高的早期工程，要编制拆除报废规划并逐年组织实施。
六、关于人防工程开发利用
人防工程建设要促进城市发展，积极开发利用人防工程，为城市防灾救灾、发展经济和方便群众生活服务，充分发挥工程建设的战备效益、社会效益和经济效益，这是落实人防工程建设“平战结合”方针的具体要求。《意见》提出，人防工程项目建设要搞好平战结合、防空与防灾结合，充分考虑平时防灾救灾和公共应急需要。具体有以下方面的要求：
一是充分利用城市绿地、广场、道路和商业繁华地段的地下空间，规划和建设大中型平战结合人防工程，战时用于人员和物资掩蔽，平时用于地下商场、停车场和过街道，促进解决人车分流、停车难、交通拥堵等城市交通问题。
二是人民防空指挥场所、疏散基地、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、物资库等建设，要与重大灾害应急组织指挥、安全防护、应急保障结合起来，各类人防指挥场所要成为政府公共应急指挥的重要平台。
三是在不影响人防工程安全保密的前提下，开放人防工程作为市民免费避暑纳凉、休闲娱乐场所、国防教育基地等，方便和丰富市民生活。
七、贯彻落实《意见》的措施和要求
《意见》是指导今后一段时期全省人防工程建设管理工作的重要规范性文件，各级人防部门要将《意见》的贯彻落实与全省人民防空会议精神的贯彻落实结合起来，将《意见》提出的各项要求落到实处。同时，我们恳请各级地方政府、军事机关和相关部门一如既往地关心和支持人防工程建设，也非常欢迎人民群众、社会各界、各级各部门共同进行监督。
省人防办将结合《意见》与新修订《湖南省实施〈人民防空法〉办法》的要求，打出一系列“组合拳”：一是联合有关部门或单独制定相应的实施细则。从进一步规范防空地下室、单建式人防工程（含地下指挥所工程和平战结合人防工程）、县级人防地面指挥中心、疏散基地建设管理以及地下工程兼顾设防等方面提出具体实施意见。二是进一步建立和健全质量监督、安全监督、造价管理等制度。三是进一步落实和加强人防工程专业监理、设计、审查、检测等中介机构队伍建设，规范人防工程建设市场管理。四是在连续三年对市州防空地下室建设管理工作进行排查摸底的基础上，协调有关部门，抽调专门力量开展违规减免专项治理活动，查处一批典型案件，落实补建和追缴措施，遏制防空地下室建设领域违规减免行为。
市（州）、县（市）人防部门要以《意见》出台为契机，进一步加大汇报和协调工作力度，协调各地政府和军事机关尽快出台贯彻意见，并协调各级发改、规划、建设、房产、财政、物价等部门建立和落实各项前置把关措施、落实省定标准，清理违规文件，杜绝违规减免缓降。进一步规范人防部门执法行为，建全完善内部审批管理机制，严格依法依规办理行政许可事项，提高依法行政水平；大力推进人防政务公开，自觉接受社会监督，实施阳光行政、公开行政；落实各项质量安全管理措施。
全省各级人防部门要高度统一思想，采取有力措施，确保《意见》所提出的各项要求落到实处，努力提高城市人防工程建设能力，加快完善城市地下防护体系，为建设“四化两型”社会作出人防部门应有贡献。
